매수청구권제도의 개요
국토계획법상의 매수청구권이란 도시계획시설결정과 관련하여 일정한 기간 내에 사업이 시행되지 않을 경우 그 대상 토지를 시장ㆍ군수 등에게 매수(買收)를 청구할 수 있는 것을 의미한다. 이는 과도한 기간 동안 개인의 토지를 도시계획시설에 대한 사업대상지로 지정하여 구체적인 사업은 시행하지 않은 채 방치함으로써 개인의 재산권의 행사를 과도하게 제한한다는 지적과, 이에 따른 헌법재판소의 관련조문의 헌법불합치결정에 따른 사권(私權)의 보호수단으로서 인정된 제도이다. 즉 재산권의 행사에 대한 제한이 일반적으로 수인하여야 할 정도를 넘어 특별하고 우연한 희생으로 간주될 경우에 보상하는 것이 마땅하지만, 손실보상을 청구할 수 있는 경우이더라도 소유자의 신청에 의하여 토지를 매수함으로써 또는 손실보상청구가 가능하기까지는 이르지 않으나 일정한 요건을 충고하는 경우에 소유자의 신청에 따라 토지를 매입함으로써 권리구제를 보완하는 제도이다.
(1) 매수청구권의 법적성질
① 학설
가. 형성권설
매수청구권의 법적 성질은 형성권이므로 매수청구권자가 일방적으로 매수청구함으로써 매매계약이 체결된 것과 동일한 법률관계가 형성된다는 견해이다. 즉 농지법 제11조 제1항, 제2항에서 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제10조 제1항의 규정에 의한 처분의무기간 내에 처분대상농지를 처분하지 아니한 농지의 소유자에 대하여는 6월 이내에 당해 농지처분할 것을 명할 수 있고, 농지의 소유자는 그 처분명령을 받은 때에는 한국농촌공사및농지관리기금법에 의한 농업기반공사에게 당해 농지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 농지처분을 일정한 기간 내에 불이익이 없이 용이하게 할 수 있는 것이 아니므로 이러한 사정을 고려하여 재산권보장법리상 매수청구권이 인정된다고 볼 수 있으므로 형성권과 같은 성질이다.
또한 토지보상법에 의하면 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 당해 토지소유자는 사업시행자에게 일단의 토지의 전부를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다(동법 제74조 제1항). 잔여지 매수 또는 수용청구권은 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우에 행사하는 권리이므로 이러한 권리는 재산권 보장이나 정당보상원리상 농지매수청구권이 인정되는 것이고, 기업자의 승낙이나 토지수용위원회의 재결 등의 조치를 기다려서 인정되는 것이 아니므로 형성권적 성질을 가진다.
나. 청구권설
매수청구권의 법적성질은 매수청구의 의사표시가 있었다고 하여 바로 계약체결의 효과는 발생하지 않으므로 문자 그대로 청구권이지 형성권은 아니다는 견해이다. 즉 매수청구권은 상대방에게 매매계약을 체결할 것을 요구할 수 있는 청구권적 성질을 지니고 있다.
② 판례
헌법재판소는 “토지거래허가신청을 한 경우에 불허가처분을 하여 토지소유권자로 하여금 처분을 제한한 때에는 토지소유자가 도지사에 대해 매수청구하면 손실보상의 원리에 의하여 도지사로 하여금 매매를 알선하도록 함으로써 결국 토지소유자에게 처분할 수 있는 길을 열어 놓은 것으로 보여 진다. … 토지거래불허가처분을 받은 토지소유자의 매수청구권이란 같은 조 제2항과 연결시켜 살필 때 그 권리행사의 의사표시에 의하여 바로 매수 효과가 생겨나는 형성권이 아니라, 한낱 도지사에 대한 매수알선청구권에 지나지 않는다”고 결정하여 매수청구권제도는 매수알선청구권이다는 견해이다. 따라서 매수청구토지에 대한 예산이 있을 때 예산의 범위 내이기 때문에 만일 예산이 없다면 이와 같은 도지사의 매수알선의무의 면책사유가 성립될 수 있으며, 표준가격에 일정한 금액을 합산한 금액에도 훨씬 미달하는 가격으로 매수알선하였다고 하여 도지사의 알선의무 해태라고 볼 수 없을 것이다.
