경제이슈바람직한 국세, 지방세 세원배분 기준과 이론, 배경설명

바람직한 국세, 지방세 세원배분 기준과 이론, 배경설명

 

□ 어떤 세목을 국세로 하고 어떤 세목을 지방세로 하는 것이 좋은지, 지방세 중에서는 광역과 기초에 어떻게 세원을 배분하면 좋은지에 대해 상당히 많은 연구들이 있는데, 대부분 유사한 결론이 도출됨
○ Boadway, Roberts, and Shah(1994)은 그 내용을 한 장의 표로 잘 정리하였는데, 그 것을 번역하여 정리한 것이

□ Boadway, Roberts, and Shah(1994)는 세원을 중앙정부와 광역지방정부 기초단위의 지방정부에 배분하는데 적용되는 경제적 관점에서의 원칙을 ①공통시장에서의 효율성, ②국가적 관점에서의 형평성, ③행정비용, ④재정수요의 네 가지로 구분하여 설명함

□ (공통시장에서의 효율성) 국가의 연합체든, 국가든, 아니면 광역단위의 지방이든 하나로 형성된 시장공동체내에서는 모든 자원(자본, 노동, 재화 및 용역)이 어떤 제약이나 정책에 의한 왜곡 없이 시장 내에서 자유롭게 이동할 수 있어야 시장의 기능이 효율적으로 작동함

□ 분권화된 과세체계는 두 가지 관점에서 시장의 효율성을 저해함
○ 첫째, 지역간 과세체계가 다를 경우 이동 가능한 자원이 세부담 절감을 목적으로 이동하여 자원배분의 왜곡을 초래하는데, 특히 자본과 교역 가능한 재화의 경우에 이러한 문제가 심각함
○ 둘째, 특정 지역을 담당하는 정부가 조세정책의 영향력을 인식하게 되면 세부담을 완화하여 이동성 있는 자원을 끌어들이려는 노력을 하게 됨
– 모든 지역이 동시에 그러한 정책을 추진하면 국가 전체적으로 볼 때 이동성 있는 자원에 대한 과세기반이 잠식되고 세부담이 과도하게 낮아지는 결과가 나타남

□ (국가적 관점에서의 형평성) 국가는 조세-이전체계(tax-transfer system)를 통해 소득을 재분배하고 저소득층을 지원함으로써 사회 후생을 극대화하려는 목표를 가지고 있음
○ 그런데 지방에 과세자주권을 부여하는 경우 정부의 형평성 제고 기능을 약화시키는 결과가 나타날 수 있음
○ 지방의 자주적인 과세가 지역간 과세체계의 차이를 유발하고 이를 통해서 노동과 자본 등 세원이 이동한다면 특정 지역의 정부는 과세체계의 조정을 통해 고소득층을 유인하고 저소득층은 다른 지역으로 내모는 정책을 추진할 수 있음
○ 모든 지역이 같은 정책을 추진한다면 자원의 지역간 이동 유인은 서로 상쇄하여 사라지겠지만 국가 전체적으로 재분배는 상당히 축소될 것임
– 국가 전체적으로 재분배가 줄어든다는 점에서 (과도한 재분배를 억제하기 위해) 재분배 기능을 분권화하는 것이 바람직하다는 주장도 있음

□ (행정비용) 어떤 세목이든지 세금을 징수하는 데는 기본적으로 소요되는 고정비용이 있으며, 결과적으로 분권화된 조세행정은 비용이 많이 소요됨
○ 납세자 입장에서도 다양한 과세체계에 일일이 대응하여 세금을 납부하려면 많은 비용을 지불해야 함
○ 분권화된 과세체계에서 조세회피, 탈세의 위험이 더 큼
– 특히 세원의 이동성이 크거나 과세표준이 둘 이상의 지역에 걸쳐 있는 경우에는 분권화된 과세체계에서 조세회피 및 탈세의 위험이 상당히 커짐
○ 둘 이상의 지역에 걸쳐 거래가 발생하는 경우에 세무조사에 어려움이 발생함

□ (재정수요) 각급 정부가 재정책임성을 확보하도록 하려면 각급 정부의 재정수요에 부응하는 수준의 자체수입이 있어야 함
○ 각급 정부가 수행하는 특정 기능과 관련된 세금은 해당 정부에 배분하는 것이 타당함
– 재분배 기능을 담당하는 누진적 과세, 경기안정화 기능을 담당하는 세목은 국세로 하는 것이 바람직함
– 한편 지방도로와 관련된 세금이나 부담금은 해당 지방에서 관할하는 것이 바람직함
○ 앞서 언급한 여러 가지 조건을 고려하여 배분한 지방세만으로 지방정부를 운영하는데 필요한 충분한 재원을 조달할 수 없을 때는 다른 조건들이 시사하는 부작용을 어느 정도 감수하더라도 그 부작용을 최소화하면서 지방세를 확충할 필요가 있음
– 부가가치세를 도입한 국가들은 소비세 과세권한을 지방에 부여하는데 어려움이 있으므로 지방정부 운영에 충분한 재원을 조달하는데 어려움이 있을 수 있음
– 이 경우 전통적으로 중앙정부에서 관할하는 것이 바람직한 것으로 인식되어 온 개인소득세에 대해 부분적으로 지방에 과세권한을 부여하는 방법을 생각해 볼 수 있음

□ 이상의 원칙을 적용하여 각 국가에서 과세하는 개별 세목에 대한 과세권한을 각급 정부에 배분하는 원칙을 정리하면 <표 Ⅲ-1>과 같음

□ 대체로 자동차나 재산, 토지 관련 세금은 지방(광역, 기초)에서 세율과 과세표준을 결정하고 징세행정도 담당하는 것이 바람직하며, 법인세와 관세, 부가가치세는 모든 과세권한을 국가에서 가지는 것이 바람직함

□ 관세의 경우 국제무역에 대한 과세이며, 법인세는 세원의 이동성이 커서 효율성 저해, 조세회피 및 탈세 등 부작용이 클 것으로 예상됨

□ 부가가치세는 매출세액에서 매입세액을 차감해야 하므로 여러 지역에 걸쳐 거래가 발생할 경우 행정이 과도하게 복잡하게 됨
○ 매출세액과 매입세액의 발생지가 달라질 수 있으며 지역간 세율에 격차가 있는 경우 매입세액 환급이 불가능한 경우도 발생할 수 있음
○ 국제 거래에 대해서는 상품을 수입한 지역에서만 부가가치세를 과세하는데, 국경에서의 통제가 불가능한 국내 거래의 경우에는 탈세의 위험이 큼
○ 부가가치세 수입의 5%를 지방에 배분하는 우리나라의 지방소비세는 과세표준과 세율의 결정, 징세행정을 모두 국가에서 담당하고 있으므로 이 표의 분류에 따르면 지방소비세를 포함한 부가가치세 전체가 국가에 배분된 세금이라고 할 수 있음

□ 개인소득세는 소득재분배의 수단으로서 누진세율이 적용된다는 점, 경기안정화 수단이라는 점, 그리고 세원의 이동이 가능하다는 점을 고려할 때 지방세보다는 국세로서 적합한 성격이 많음
○ 그러나 Boadway, Roberts, and Shah(1994)는 지방의 역할에 비해 자주재원이 부족할 때 지방재원을 보충하는 재원으로 개인소득세를 사용할 수 있다고 언급함
– 세수입 규모가 비교적 큰 주요 세목 중에서 세원의 이동성 등에 따른 부작용이 비교적 적은 세목이 소득세임이 임
– 개인은 법인에 비해 이동성이 낮으며, 법인세나 부가가치세와 같이 세원이 두 개의 지역에 걸쳐 있어 유발하는 세무 행정의 어려움, 조세회피․탈세 위험이 낮은 편임

□ 마지막으로 <표 Ⅲ-1>과 관련하여 주의해야 할 점은 이 표에서 세원의 배분은 과세에 관한 의사결정, 집행의 권한을 배분하는 것을 말하며, 세수입의 사용에 대한 권한은 고려하지 않은 것임
○ 앞서 언급한 바와 같이 우리나라의 지방소비세는 과세에 관한 의사결정 및 집행에 대해 지방의 과세당국이 아무런 권한을 가지지 못하지만 세수입의 일정 부분을 지방에서 사용하도록 법률로 정해놓았다는 이유로 지방세로 분류함

 

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