비조치의견서의 활용 확대 : 미국의 “No-action Letter”
□ 필요성
○ 현재 우리나라에서도 미국의 “No-action Letter” 이른바, 비조치의견서를 금융당국과 금융기관에서 활발하게 활용되고 있음
○ 비조치의견서와 행정지도는 그 본질적인 측면에 있어서 많은 차이점을 가지고 있음
○ 그러나 행정지도가 추구하는 규제의 궁극적인 목적과 규제환경의 개선을 고려한다면, 현재 추진되고 있는 비조치의견서 제도에 대하 보다 제고된 활용이 고려되어야 하며, 제도운영 또한 정교한 장치의 보완을 통하여 행정지도가 가지는 기능을 고양시킬 필요가 있음
○ 즉, 상기한 바와 같이 금융규제에 있어서 활용될 수 있는 행정지도의 기능으로서 일정한 행정목적의 달성이나 공익에 장애가 될 일정한 행위를 예방․억제하기 위한 행정지도인 “규제적” 행정지도, 이해대립이나 과당경쟁을 조정하기 위한 “조정적” 행정지도, 일정한 질서의 형성을 촉진하기 위한 “조성적” 행정지도 등 행정지도가 가지는 기능적인 역할의 수행에 있어서 비조치의견서의 확대된 활용은 행정지도의 기능에 대한 공백의 보완 및 효과의 제고에 많은 도움을 줄 것으로 판단됨
□ 미국의 “No-action Letter”
○ 미국 SEC의 “No-action letter”라는 것은 SEC에 대한 구체적인 거래를 전제로 한 SEC의 소관할 법령에 관한 조회에 대하여 SEC의 직원(staff)이 작성한 서간형식에 의한 비공식적인 회답이고 일반적으로 담당직원이 거래에 관한 조회가 있는 경우 SEC에 대하여 위법행위에 대한 법집행행위(enforcement action)를 할 것을 건의하지 않는다는 문구가 질의한 자의 답장에 기재되어 있어서 “No-action letter”라는 명칭이 유래되었다고 함
○ SEC의 “No-action letter”는 그 내용에 따라 몇 가지의 종류로 분류되는데 조회한 거래가 있는 경우에, 담당직원은 SEC에 대하여 법집행행위를 할 것을 권고하지 않는다는 등의 직원의 법집행행위에 대한 태도표명을 내용으로 하는 일반 “No-action letter”r와 일정의 사실관계에 대해 직원이 특정한 법령의 해석을 제시하는 해석레터(interpretive letter)가 있음
○ SEC는 “No-action letter”가 담당직원에 의한 비공식적인 견해표명이고 SEC 자체의 공식적인 견해를 나타내는 것은 아니기 때문에 SEC는 “No-action letter”에 구속되지 않는다는 것을 초기의 단계에서부터 일관하여 표명하고 있음
○ 학설도 No-action letter는 SEC, 법원 및 당사자를 구속하지 않는다고 하고 있으나 반면에, No-action letter에는 법적 구속력이 없지만, 법원은 이것을 강하게 존중한다고도 함
○ 미국의 “No-action letter”가 가지는 장점은 법령의 미묘한 해석에 대한 관할관청(의 직원)의 견해를 비공식적인 경로를 통하여 비교적 간편하게 조회하는 절차를 확보함으로써 법령의 불명확에서 기인한 위축효과를 상쇄하여 실무가 및 민간의 편의에 이바지하고, 나아가 그 계몽에 도움이 된다는 것임
○ 감독당국의 입장에서는 “No-action letter”의 절차에 의해 관할 관청의 담당자가 현재 문제가 되고 있는 논점에 대한 정보 및 실무가의 생각을 알 수 있는 기회를 가지게 되고, 또한 No-action letter의 절차는 금융당국의 인원의 효율적인 활용에 도움이 되며, 자발적인 법령준수와 그 촉진에 의하여 관할관청의 부담을 경감시킬 수 있다고도 볼 수 있음
□ 시사점
○ 우리나라에서는 이미 미국의 “No-action letter” 제도를 도입하여, “비조치의견서이라는 명칭으로 제도운영을 하고 있으며, 그 구체적인 내용 또한 미국과 유사하여, 원칙적으로 감독실무자가 단순히 제재조치를 건의하지 않겠다는 뜻을 표명하는 비공식적인 견해(informal view)로서 그 성격을 이해하여 비조치의견의 내용에 대하여 금융당국의 의사결정을 구속하지 않는 것으로 하고 있음
○ 다만, 미국에서 활발하게 활용되고 있는 “No-action letter”의 장점을 보다 흡수할 필요가 있으며, 이에 대하여 우리나라의 비조치의견제도는 대상범위와 활용영역을 확대할 필요가 있음
○ 회사의 일정한 영업이 규제 또는 사후처벌이 되는지의 여부가 불명확한 경우 피규제자인 금융기관은 법적으로 불안한 상태에 놓이게 되어 새로운 영업방법이나 내용을 개발하기 어려우므로, 감독기관이 특정 사안에 대하여 사전에 “No-action letter”로써 명확한 입장을 밝혀 이러한 불안정한 상태를 해소함으로써 금융기관의 새로운 영업형태의 도입을 보다 용이하게 할 수 있고, 영업행위의 위법성여부에 대한 감독자의 판단을 문서에 의해 처리함으로써 감독의 투명성을 제고할 수 있음
○ 사전에 확정된 법규만으로는 복잡다기하고 급변하는 금융산업의 내용을 규율하기 곤란하고, 금융관련법령을 경직적으로 운용하면 규제공백이 생기거나 자유로운 영업이 제한될 위험이 항상 존재하므로 No- action letter 제도를 최대한 활용하여 법령의 명문화된 내용뿐만 아니라 규제취지, 시장환경변화, 향후의 감독방향 등을 고려하여 개별사안에 대한 신축적 접근이 이루어지므로 시장친화적인 감독운영을 가능케 할 것임
○ “No-action letter”의 공표는 해당 금융기관은 물론 유사한 업무를 하는 금융기관에게 법적으로 허용되는 범위를 실질적으로 제시하게 됨으로써 위법행위를 사전에 예방하는 효과를 기대할 수 있음
○ 금융당국으로서 회답하는 것이 부적절한 경우를 구체적으로 공표하는 방안이 고려되어야 할 것인데, 구체적으로 ① 조회가 가정의 질문이고 회답하는 것이 오해를 초래할 우려가 있는 경우, ② 본질적으로 사실에 의해 좌우되는 문제점으로 담당자가 그 판단을 하는 것이 적절하지 않은 경우, ③ 다른 법령에 의해 결정될 전제문제가 미해결인 경우, ④ 법률의 변경과정에 있는 문제점에 관한 경우 등을 들 수 있음
