경제이슈신용협동조합의 역할 증대와 이해상충방지가 필요한 이유

신용협동조합의 역할 증대와 이해상충방지가 필요한 이유

□ 서민금융시장에서 제도권 STV 기관의 역할 증대가 중요
◦ 신용협동조합, 새마을금고, 농업협동조합(단위조합), 수산업협동조합(단위조합), 산림조합 등이 현재 활동 중인 제도권 STV 기관
◦ 조직의 기본 단위인 조합원의 자격 요건에 따라 다섯 종류의 제도권 STV 기관이 조직되어 있으나 운영원리나 영업행태 등 경제적 실질이라는 측면에서 차이점은 크지 않은 것이 현실
◦ 따라서 금융포용 확대라는 서민금융시장 정책목표를 추진함에 있어 모든 제도권 STV 기관을 동일 선상에 놓고 논의함이 옳을 것이지만 그간 여러 차례의 시도에도 불구하고 복잡한 정치적 이유로 인하여 단일 규율 체제를 수립하는데 실패하였던 점을 고려하여 현실적인 접근법을 취할 필요가 있을 것
□ 이하에서는 제도권 STV 기관 중 신용협동조합을 중심으로 서민금융시장에서 금융포용의 확대를 위하여 필요한 정책방안을 논의

□ 이해관계자 간 이해상충(conflict of interests)이 일정한 수준을 넘어서면 금융기관의 건전성이 약화되고 도산 확률이 증대
◦ 금융기관을 둘러싸고 있는 이해관계자 간 이해상충 문제를 적절한 수준으로 통제하여 금융기관의 건전성을 유지하는 것은 금융감독의 중요한 목표 중 하나
◦ 제도권 STV 기관인 협동조합형 금융기관에는 은행 등 제도권 SHV 기관과 본질적으로 상이한 유형의 이해상충의 문제 발생(Cuevas and Fischer(2006))
– 은행 등 제도권 SHV 기관에는 주주와 예금자 간, 주주와 차입자 간 이해상충에 취약
– STV 기관은 조합원과 경영자 간, 순차입자와 순저축자 간 이해상충이 가장 중요한 문제로 대두
◦ 두 종류의 금융기간 간 이해상충의 유형에 차이가 존재하므로 이에 대한 금융감독 차원의 접근 또한 달라야 함을 의미

□ 은행 등 제도권 SHV 기관에서 특히 중요한 주주와 예금자 간, 주주와 차입자 간 이해상충에 대응하여 어느 한쪽의 이해가 일방적으로 침해당하는 것을 방지하는 것이 금융감독의 핵심적 과제
◦ 약정된 원리금의 차질 없는 상환을 추구하는 예금자와 이윤 극대화를 추구하는 주주 간의 이해상충은 은행 등 SHV 기관이 직면하는 가장 근본적인 위험의 원천이며 이애 대한 적절한 통제가 금융감독의 중요 과제
– 예금자는 약속된 원리금을 확보할 수 있다는 전제 하에 원리금의 원활한 상환을 위하여 가능한 한 안정적인 자산운용을 선호하지만 주주가 유한 책임을 지는 SHV 기관의 특성 상 주주들은 고위험-고수익의 자산 운용 방식을 선호
– 제도권 SHV 기관의 자산 건전성이 일정한 수준 이상으로 유지되어 예금자에 약속한 원리금 상환 약속이 차질 없이 이행될 수 있도록 보장하기 위한 금융감독 체제가 구축될 필요
– 협동조합형 금유기관의 경우 원칙적으로 조합원만을 대상으로 예금을 수취하므로 주주와 예금자 간 이해상충의 문제는 원천적으로 발생하지 않으므로 이 문제에 대응하기 위하여 은행 등 제도권 SHV 기관을 대상을 부과되고 있는 금융감독 조치는 필요하지 않을 것
◦ 대출 원리금의 차질 없는 상환을 추구하는 주주는 차입자가 약속된 원리 상환을 완수할 수 있다는 전제 하에서 가능한 한 위험이 낮은 방식으로 대출금이 운용되기를 원하지만 차입금에 대하여 유한 책임을 지는 차입자는 주주에 비하여 높은 수익이 예상되는 방식, 따라서 위험이 높은 방식으로 대출금 운용을 선호
– 주주와 차입자 간의 이해상충으로 인한 피해는 일차적으로 주주가 부담하게 되므로 주주 또는 주주의 대리인인 은행 경영진이 차입자에 대한 선별 및 감시 활동을 통하여 그 부작용을 극복하기 위하여 노력
– 그러나 차입자의 위험 추구 행위가 지나친 수준으로 증가하면 주주 뿐 아니라 제도권 SHV 기관의 주요 채권자인 예금자의 이익이 침해될 수도 있으므로 주주와 차입자 간 이해상충은 언제든지 예금자와 차입자 간 이해상충으로 확대 전환 가능
– 따라서 주주와 차입자 간 이해상충이 양자 간의 관계를 넘어 예금자의 이해에 부정적인 영향을 줄 정도로 확산되지 않도록 은행 등 제도권 SHV 기관의 자산 건전성에 대한 금융감독 조치가 취해져야 할 것임.
– 협동조합형 금융기관의 경우 원칙적으로 주인인 조합원을 대상으로 대출이 이루어지므로 주주(주인)와 차입자가 일치하고 따라서 주주와 차입자 간 이해상충 발생 가능성은 원천적으로 존재하지 않음.

□ 협동조합형 금융기관의 주인으로서 조합원과 대리인으로서 경영자 간 이해상충 관계에 대하여 금융감독 차원에서 규율 체계 구축을 모색할 필요
◦ 주인으로부터 경영권을 위임받은 대리인인 경영자가 주인의 이익보다 자신의 이익을 추구하는 대리인 문제는 협동조합형 금융기관 뿐 아니라 은행 등 제도권 SHV 기관에서도 공통적으로 발생
◦ 제도권 SHV 기관의 경우 주주와 경영진 간의 이해상충으로 인하여 문제가 발생할 개연성이 존재하지만 이를 완화시킬 수 있는 여러 가지 장치가 존재
– 제도권 SHV 금융기관에서는 대주주의 전횡을 견제하기 위하여 실물기업 주식회사에 비하여 소유권에 대한 제한을 가하는 경우가 많은데 소액 주주가 다수를 차지함에 따라 경영진에 대한 감시 유인이 약화되고 실물기업 주식회사에 비하여 유동성 자산의 비중이 월등히 높아 자산 운용에서 경영자가 행사하는 재량권이 높은 반면 주주가 그 적절성을 감시하는 것은 어려워 경영자의 도덕적 해이가 발생할 가능성이 높음.
– 기업 경영권 시장을 통한 경영진 감시, 경영자의 이익을 주주의 이익과 가능한 한 일치시키기 위한 보상 체계(compensation scheme) 구축, 이사회의 경영 감시 기능 확립 등 지배구조 강화와 공시 의무 부과 등을 통하여 경영자가 주주의 이익에 반하여 도덕적 해이를 저지르는 상황이 발생하지 않도록 규율
◦ 제도권 STV 기관인 협동조합형 금융기관에서도 주인인 조합원과 경영자 간의 이해상충 문제가 발생할 개연성은 매우 높은 반면 이를 적절하게 통제할 수 있는 수단이 마땅치 않아 금융감독 차원의 규율이 필요
– 협동조합형 금융기관이 성장함에 따라 자산 규모와 업무 영역이 확대됨에 따라 조합원의 지위 보유 여부와 관계없이 전문경영인이 경영을 전담하는 체제가 일반화
– 경영진이 조합원이 이익에 반하여 자신의 이익을 추구하는 방향으로 자원을 활용하는 대리인 문제, 즉 도덕적 해이의 문제가 발생할 가능성이 높아짐.
– 협동조합형 금융기관에는 주인과 경영자 간 이해상충 문제를 통제하기 위하여 제도권 SHV 기관에 주어진 장치들이 부재
* 협동조합형 금융기관의 출자지분은 거래의 대상이 아니므로 경영자는 기업 경영권 시장에 의한 감시에 노출되어 있지 않고, 제도권 SHV 기관에서 경영자와 주주의 이해관계 일치를 위하여 활용하는 스톡옵션 등의 성과보상체계를 협도조합형 기관의 본질 상 적극 활용하기 힘들고 이사회 자체의 이익 추구 가능성으로 인하여 이사회를 통한 경영자의 통제 또한 여의치 않은 것이 사실
◦ 주인(조합원)과 경영자 간 이해상충은 협동조합형 금융기관에서 더욱 강력하게 발현할 수 있는 환경 요인이 존재
– 협동조합형 금융기관에는 1인1표의 원칙에 따라 경영자에 대한 감시를 적극적으로 수행할 유인을 가진 대주주가 존재할 수 없고 실질적으로 모든 조합원이 소액주주로서 경영자를 감시할 유인을 가지지 않음.
– SHV 기관의 경영자에게는 이윤극대화라는 명확하고 객관적인 성과 목표가 부여되어 있으나 STV 기관 경영자에 부과된 이해관계자 편익 극대화는 불명확성으로 인하여 객관적인 측정은 물론 그에 따른 보상 및 규율 체제 확립이 어려운 것이 사실
* 따라서 협동조합형 금융기관의 운영 성과에 대하여 경영자가 왜곡하여 주인인 조합원에 제시할 여지가 크게 존재하므로 경영자의 도덕적 해이를 적시에 발견하여 통제하기 힘든 것이 사실
◦ 협동조합형 금융기관의 주인, 즉 조합원과 경영자 간 이해상충 문제는 궁극적으로 금융감독당국에 의한 규율로 해결되어야 할 문제의 성격이 강함.
– 금융감독당국은 조합원과 경영자 간의 이해상충 문제에 대하여 은행 등 제도권 SHV 기관과 다른 수준의 주의를 기울일 필요
– 특히 경영자가 조합원의 이익에 반하여 조합의 자산을 임의로 전용 또는 남용하는 상황이 발생하지 않도록 제도적 장치를 강구하는 것은 금융감독의 중요한 과제일 것임.
– 이사장 및 이사회 구성원의 자질 또는 성향에 따라 조합의 경영성과가 크게 달라지는 것으로 보인다는 우리나라의 실증분석 결과 조성욱(2010)을 참고할 것
를 감안할 때 조합원과 경영자 간 이해상충의 문제를 금융감독 수단을 통하여 통제하여야 할 필요성은 더욱 부각

□ 순차입자와 순저축자 간 이해상충 또한 협동조합형 금융기관에서 독특하게 나타나는 문제점으로 금융감독당국의 적절한 규율이 필요한 영역
◦ 협동조합형 금융기관에서 조합원은 소유자이자 예금 및 대출의 고객으로서 주주, 채권자, 채무자의 지위를 동시에 보유하므로 은행 등 제도권 SHV 기관에서 발생하는 주주, 예금자, 차입자 간 이해상충 관계는 원천적으로 존재하지 않음.
◦ 그러나 모든 조합원은 순차입자 또는 순저축자로서 협동조합형 금융기관의 운영에서 상호 충돌하는 이해관계를 보유
– 예를 들어 순저축자는 높은 이자율을 선호할 것인데 반하여 순차입자는 낮은 이자율을 추구하려는 유인을 가지게 되는데 현실적으로 순차입자의 영향력이 더 크게 작용할 가능성
* 조합원의 이용실적이 중요시되는 현실에서 개별 조합원이 사업 이용권으로서 대출을 주장하거나 기존 대출금의 상환을 거부하는 등 순차입자가 보다 큰 영향력을 행사하는 현상이 작용하는 것으로 알려지고 있음.
* 협동조합형 금융기관에 대한 조세 특례나 이자율 통제 등 협동조합형 금융기관을 보호 및 육성하기 위한 장치들이 협동조합형 금융기관을 경쟁으로부터 격리시킴으로써 차입자 영향력이 부당하게 강조되는 요인으로 작용
– 순차입자의 영향력이 과도하게 행사되는 경우 경영 성과의 부진이 발생할 뿐 아니라 극단적으로는 도산까지 초래
* 순차입자의 과다한 영향력 행사가 경영자의 도덕적 해이와 결합할 때 협동조합형 금융기관의 동산 가능성이 크게 증대(Cuevas and Fischer(2006))
◦ 순차입자의 이사회 지배를 차단함으로써 이해상충으로 인한 도산위험 증가를 방지할 필요
– 순차입자가 이사회를 지배하여 순저축자의 이익을 부당하게 침해하는 경영의사 결정을 내리는 현상을 방지
– 물론 금융감독당국이 이해관계자 편익 극대화라는 협동조합형 금융기관의 목적을 충실하게 반영하여 순차입자와 순저축자 간 이해상충 문제를 규율할 수 있는 체제를 구축할 수 있는 역량을 보유하고 있다는 점이 전제될 필요

□ 제도권 STV 기관인 협동조합형 금융기관에 대한 감독은 은행 등 제도권 SHV 기관에 대한 금융감독과 차별적 시스템을 구축하여야 할 것
◦ 두 종류의 기관 간에는 금융감독이 필요한 원인인 이해상충의 내용과 정도가 상이
– 주주와 예금자, 주주와 차입자 간 이해상충이 문제가 되는 제도권 SHV 기관과 달리 협동조합형 금융기관에서는 조합원과 경영자, 순저축자와 순차입자 간 이해상충이 문제가 됨.
– 따라서 협동조합형 금융기관의 경우 경영자의 재량권 남용을 방지하고 순차입자의 과도한 영향력 행사를 차단함으로써 도산 확률을 축소하는 방향으로 금융감독의 초점이 맞추어져야 할 것
◦ 협동조합형 금융기관이 은행 등 제도권 SHV 기관이 수행하지 못하는 경제적 기능을 수행하므로 이를 감안하여 금융감독 체제를 구축하는 것이 중요
– 협동조합형 금융기관이 인적유대⋅지역연고 등을 통한 반복적 거래로 서민 및 소상공인의 신용정보를 저렴하게 파악하여 정량적 정보에 의존하는 제도권 SHV 기관이 신용공급을 거절하는 차주에 대하여 신용을 공급함으로써 금융포용 확대에 기여
– 따라서 협동조합형 금융기관은 엄격한 건전성 규제의 대상이 되는 은행 등 제도권 SHV 기관과 상이한 자산 및 부채 구성을 보이므로 이에 상응하는 건전성 감독 체제가 구축될 필요
– 은행 등 제도권 SHV 기관과 유사한 범위와 강도의 건전성 규제를 가하는 경우 규제순응비용의 증가로 협동조합형 금융기관의 금융포용 확대 기능에 장애가 발생할 가능성

□ 협동조합형 금융기관에 대한 감독은 감독 주체에 따라 협동조합을 통할하는 정부 기구, 협동조합형 금융기관 감독에 특화된 전문 감독 기구, 은행 감독 기구 등으로 구분할 수 있으며 감독 방식에 따라 직접 감독과 간접감독, 자율감독으로 구분 가능
◦ 직접감독은 법적인 감독권을 보유한 주체가 직접 감독하는 방식이며 간접감독은 감독권을 보유한 감독 당국이 형식적인 감독 주체이나 협동조합형 금융기관 네트워크 협동조합형 금융기관 네트워크 형성에 대한 자세한 논의는 다음 절을 참고할 것
내부의 사적 규율 메커니즘을 활용하는 감독 방식인데 반하여 자율감독은 공적 감독당국의 개입이 전혀 없는 가운데 협동조합형 금융기관 네트워크 내 통합조직이 회원 단위조합을 규율하는 감독 방식
– 간접감독은 다시 협동조합형 금융기관의 사적 규율 네트워크가 공적 감독기구의 감독에 보조적으로 참여하는 형태와 공적 감독당국의 위임을 받아 감독을 전담하는 형태로 구분 가능

□ 다수의 국가에서 자율적으로 형성된 사적 규율메커니즘인 네트워크 조직을 협동조합형 금융기관의 감독에 활용
◦ 협동조합형 금융기관은 규모의 경제 실현을 통한 경쟁력 확보와 개별 조합의 정체성 유지와 안정성을 확보 등을 목적으로 중앙조직을 중심으로 연합체를 형성하고 있는데 독일의 DZ Bank, 네덜란드의 Robobank 등이 협동조합형 금융기관 중앙조직의 대표적인 예
◦ 협동조합형 금융기관의 네트워크는 참여 단위조합들의 필요에 의하여 자생적으로 형성된 지배구조 장치로 회원 단위조합이 네트워크가 요구하는 상항을 준수하고 협동조합 조직의 정체성에서 일탈하는 행동을 하지 않도록 감시하는 역할을 수행
◦ 네트워크 조직을 간접감독의 수단으로 활용 중인 경우도 네트워크 조직의 감독 간여 정도에 따라 보조감독과 위임감독으로 구분할 수 있는데 양자 모두 감독의 최종 책임은 금융감독당국에 있음.
– 네트워크 내부에 형성된 자체 규율조직이 감독 관련 자료를 수집 및 가공하여 감독당국에 제공하고 회원조합에 대하여 감독관련 조언을 제공하도록 하는 것이 보조감독
– 네트워크 내부에 형성된 자체 규율조직이 감독 규정을 준수하지 못하는 회원 조합에 대하여 시정조치(corrective action), 경영개선명령(cease and desist), 개입명령과 청산명령까지 담당하는 것이 위임감독

 

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