□ 우리나라는 국세․지방세 세원 분리 원칙에 입각하여 대부분의 주요 세목이 국세에 편중되고 지방세는 아주 기본적인 세목에 초점을 맞춤
○ 지방에 단독으로 과세권을 부여하는 것이 바람직한 것으로 인정되는 자동차 및 재산 관련 세제는 대부분 지방에 배분되고, 그 외 세목은 대부분 국세임
– 법인세와 같이 국세로 배분하는 것이 바람직한 세목은 물론 교통세․환경세 등 세원 공유가 가능한 것으로 평가되는 세목도 대체로 국세임
□ 부분적으로 중앙정부와 지방정부가 공유하는 세원이 있는데, 이 경우 지방에 배분되는 몫은 작은 편이며, 과표․세율에 대한 지방의 결정권한은 제한됨
○ 법인세, 개인소득세가 이러한 세목에 해당됨
– 세수입의 (1/11)이 지방에 배분됨
○ 부가가치세는 세수입의 일부(5%)가 지방에 배분되지만 과표․세율 결정 및 행정에 대해 지방의 역할이 없으므로 세원 공유라기보다는 세입 공유에 가까움
□ 이러한 국세․지방세 배분으로 인해 국세가 세수입의 대부분(80% 정도)를 차지하고 지방세의 비중이 20% 미만으로 낮아짐
□ 그러나 다른 국가들과 비교해 보면 우리나라의 지방세 비중이 낮은 편이 아님
○ OECD 국가를 연방형 국가와 단일형 국가로 구분해 보면 연방형 국가의 경우에는 지방세가 차지하는 비중이 평균 29.85%인데 비해 우리나라와 같은 단일형 국가는 지방세 비중이 평균 11.83%로 우리나라보다 많이 낮음
○ 단일형 국가 중 지방세 비중이 20% 이상인 국가는 북유럽의 덴마크, 스웨덴, 아이슬란드, 핀란드와 일본 5개국뿐임
○ 한편 지출에서 지방정부가 차지하는 비중을 보면 우리나라가 43.14%, 연방형 국가 평균 46.19%, 단일형 국가 평균 32.25%로 우리나라는 연방형 국가에 더 가까움
– 단일형 국가 중 우리나라보다 지방의 지출이 많은 국가는 스웨덴(47.55%) 한 국가뿐임
○ 이런 점에서 볼 때 우리나라의 지방재정 자립도가 낮은 것은 세원배분의 문제보다는 지출 배분의 문제에서 비롯된 것이라고 할 수 있음
□ 지방재정 지출 중에서 지방세 수입으로 조달하는 비중을 정리하였는데, 연방형 국가의 경우 평균적으로 총 지방 지출의 64.2%를 지방세 수입으로 조달하는데 비해 단일형 국가는 41.8%만 지방세 수입으로 조달함
○ 우리나라는 지방재정 지출 중 지방세로 조달하는 부분의 비중이 38.76%로 연방형 국가 평균은 물론, 단일형 국가 평균치보다도 낮음
□ 이러한 특징은 국세․지방세 세원 조정에 대해 중요한 시사점을 제공함
○ 지출 배분의 문제를 도외시한 채 세원조정만을 통해서 지방재정자립도를 제고하려면 조세정책 측면에서 중대한 문제를 야기할 수 있음
– 앞서 언급한 Boadway, Roberts, and Shah(1994)의 네 가지 세원배분 원칙 중 ‘④재정수요에 상응하는 세원배분’이 지나치게 강조되어 다른 세 개의 원칙이 지켜지지 않음에 따른 부작용이 커질 가능성이 있음
– 즉, 이동성, 행정의 효율성 등 측면에서 지방세로 적합하지 않은 세목을 지방에 배분할 수밖에 없는 상황이 발생할 수 있으며, 이 경우 경제 전체의 효율성이 저하되는 결과가 나타남
□ 1980년대 후반에 지방자치제를 도입하기로 결정하고 지방재원을 확충하기 위해 담배소비세를 도입함
○ 1989년에 담배판매세(1987년 세율 시 22%, 군 55%)와 담배 관련 국세 세원(교육세, 방위세, 관세, 부가가치세, 전매납부금)을 통합하여 담배소비세로 확대 개편함
– 이는 지방자치제 실시(1988년 지방자치제 재도입을 목적으로 ｢지방자치법｣ 개정)에 대비하여 지방세를 확충하는 데 목적을 둔 것임
– 담배소비세의 도입으로 인하여 담배판매세를 배분받지 못하였던 서울특별시와 직할시에도 세수가 배분되었으며, 전체적으로 지방세 수입이 크게 확충되어 1989년의 지방세 수입은 전년도의 1.6배가 됨
– 국세와 지방세를 합한 총조세수입에서 지방세가 차지하는 비중은 12%(1987년)에서 19%(1989년)로 크게 증가함
– 이때 형성된 국세․지방세 배분구도가 지금까지 이어져 옴
□ 1980년대의 지방세제 개편에서 주목하여야 할 만한 또 하나의 중요한 변화는 토지에 대한 세제개편임
○ 1986년 말에 부동산종합대책의 일환으로 토지과다보유세가 시․군세로 신설되어 1988년 1월 1일부터 시행되었는데, 나중에 이것이 종합토지세로, 노무현 정부 시절에는 종합부동산세로 변화됨
– 1989년에 도입되어 1990년부터 시행된 종합토지세제는 지역이나 지목에 관계없이 인별로 전국의 보유 토지를 합산하여 누진과세하는 제도임
– 즉, 토지과다보유세와 물건세였던 토지분 재산세를 통합하여 인별 과세로 전환한 것임
– 종합토지세는 토지에 대한 과세에서 재분배 기능을 강화하였다는 점에서 의의가 있다고 할 수 있는데, 후에 종합부동산세제를 도입하는 논리적 근거가 됨
□ 1988년에는 특별시와 직할시의 구가 자치구로 전환되는 것에 대응하여 특별시와 직할시의 세목을 특별시․직할시세와 자치구세로 분할함
○ 지방의회가 도입된 1991년에는 자주재원 확보에 초점을 두고 시․군의 목적세이던 공동시설세를 도의 목적세로 전환하고 지역개발세를 도의 목적세로 신설함
– 지역개발세는 지역균등개발 등에 소요되는 재원을 확보할 목적으로 발전용수, 지하수, 지하자원, 컨테이너 부두를 이용하는 컨테이너를 대상으로 부과하는 세목임
– 그 외에도 등록세의 정액세, 주민세 법인균등할, 자동차세, 사업소세 재산할 등의 세율을 각각 상향조정함
○ 이러한 조치들은 종합토지세와 함께 지방세를 확충하는 결과를 가져와서 1990년대 전반부에는 총조세수입에서 지방세가 차지하는 비중이 21%를 상회하게 됨
□ 1990년대 말 이후의 지방세제 변화 중 가장 중요하고 큰 변화로는 종합부동산세제의 도입을 비롯한 부동산세제의 개편이라고 할 수 있음
○ 그동안 부동산세제에 대해서는 급격한 누진세율체계에 대한 비판이 있었고, 시가와 관계없이 원가를 기준으로 과세표준을 설정하여 재산가치가 높은 서울보다 지방에서 더 많은 세금을 내는 경우도 발생한다는 문제가 지적됨
○ 거래세인 취득세와 등록세의 경우에도 아파트를 분양받은 자와 분양받은 아파트를 승계 취득한 자 사이에 세금 격차가 너무 크게 나타난다는 문제가 있었음
○ 또한 재산세 등 보유세에 비해 취득세․등록세 등 거래세 부담이 과다하다는 비판도 있었음
○ 이러한 문제점을 근본적으로 개선하고 고가 재산에 대한 세부담을 높여 재산과세의 재분배 기능을 강화할 목적으로 2004년에 종합부동산세 도입 등 재산과세제의 근본적인 개혁을 추구하는 방안을 마련하였으며, 2005년부터 시행되었음
□ 2005년부터 시행된 부동산 세제 개편 내용을 구체적으로 보면 첫째, 종합토지세와 재산세를 통폐합하여 토지와 건물에 대한 보유세를 재산세와 종합부동산세로 이원화하였음
○ 재산세는 지방세로서 순수하게 지방자치단체의 재원조달 기능을 담당하였으며, 종합부동산세는 국세로서 정책세제의 역할을 하였음
○ 종합부동산세는 가구별 보유 부동산의 가격을 합산하여 총액이 일정액(2005년 9억원, 2006년 이후 6억원) 이상인 경우 누진세율(1～3%)로 과세하여 재분배 역할을 하도록 하였음
○ 국세이므로 세금을 국가에서 징수하지만 세수입은 전액 부동산교부세 재원으로 지방자치단체에 배분함
– 2005년부터 시행된 세제 개편으로 인하여 세수가 감소된 지방자치단체의 재원을 보전하는데 우선 배분하고 남는 재원은 균형발전 목적으로 지역의 재정여건을 고려하여 배분함
□ 그 외에도 종합부동산세는 물론 재산세도 건물과 토지를 하나의 물건으로 보아 통합 평가하고, 과세표준 산정기준을 원가방식에서 시가방식으로 개선하였음
○ 그리고 과세표준을 현실화하기 위해 공동주택은 국세청 기준시가를 적용하고 기준시가가 없는 단독주택은 건설교통부가 평가하는 공시가격을 적용하도록 하였음
○ 과표 현실화로 인해 세부담이 지나치게 빠른 속도로 증가하는 것을 방지하기 위해 기준시가 또는 공시가격 적용율을 점진적으로 인상하도록 하였으며, 세부담 증가를 부분적으로 상쇄하기 위해 등록세 세율을 3%에서 2%로 인하하였음 행정자치부(2007)
□ 종합부동산세 도입을 비롯한 재산보유세제의 개편은 일부 특정 지역의 세부담을 특히 많이 증가시켰는데, 이들 지역의 자치단체 장은 지역 주민의 과도한 세부담을 완화할 목적으로 재산세에 탄력세율을 적용하여 세부담을 인하하였으며, 이에 대응하여 정부는 재산세에 대한 탄력세율 적용을 제한하는 조치를 취함
□ 종합부동산세는 일부 계층에 집중된 과도한 세부담, 특히 담세 능력을 고려하지 않은 과도한 세부담이 문제가 되었으며, 그 외에도 부동산 투기 근절에 실질적인 기여를 할 것으로 기대되지 않는다는 점, 가구별 합산과세가 헌법 정신에 위배된다는 점 등 다양한 문제점이 지적되고 비판의 여론이 높았음
○ 가구별 합산과세 등 일부 규정에 대해서는 헌법소원이 제기되었으며, 이에 대응하여 헌법재판소는 2008년 종합부동산세의 가구별 합산과세가 위헌이라는 판결을 하였음
○ 이 판결과 기타 비판 여론을 반영하여 2008년에 가구별 합산을 개인별 합산으로 개편하고 적용대상의 기준을 6억원에서 9억원으로 인상하였으며, 세율을 인하하여 종합부동산세 부담을 크게 완화함
□ 그 외의 지방세제 개편 내역을 보면 1999년에는 주행세를 도입하였음
○ 주행세는 한미자동차 협상의 결과 자동차세 세율이 인하되어 지방세 수입이 감소되자 이를 보전하기 위하여 도입한 것으로 교통세의 일부를 지방세로 전환한 것임
○ 이후 정부는 이미 생활편의품이 된 자동차에 대한 세부담이 지나치게 높다는 여론을 고려하여 2000년에 자동차세를 한 번 더 인하하였으며, 자동차 면허세를 폐지하였음
○ 그리고 주행세 세율을 인상하였는데 이는 두 가지 필요에 의한 것임
– 첫째, 자동차세율 인하와 자동차 면허세 폐지로 인한 세수입 감소분 보전
– 둘째, 정부의 에너지세제 개편 계획에 따라 경유 및 LPG에 대한 교통세 등 세부담이 증가함에 따라 발생하는 교통요금 인상을 억제하기 위해 버스, 택시, 화물 등 운수업계에 보조금을 지급하기로 하면서 그 지급재원을 주행세에서 마련
□ 2001년에는 지방재정 확충을 위해 경주․마권세의 명칭을 레저세로 변경하고 향후 과세대상에 소싸움 등을 추가할 수 있는 법적 근거를 마련함
○ 또한 지방교육세를 도입하였는데, 국세인 교육세 중에서 지방세에 부가하여 부과되는 부분을 지방세로 전환하여 지방교육에 활용하도록 한 것임
– 지방교육세 수입은 전액 지방교육재정교부금 재원에 포함됨
○ 주행세 확충, 지방교육세 도입 등의 영향으로 18%대 까지 하락하였던 조세수입에서 지방세가 차지하는 비중이 2001년에 21.8%로 상승하였으며, 이후 2006년까지 22%를 약간 상회하는 수준으로 증가하였음
□ 2010년에 지방소비세를 도입하였으며, 주민세 소득할과 사업소세 종업원할을 통합하여 지방소득세로 전환하였음
○ 그리고 취득세․등록세․면허세를 취득세와 면허세로 통폐합하였음
□ 지방소비세는 지방재정 자립도 제고가 필요하다는 판단하에 2000년대 초부터 도입 논의가 있었으나 쉽게 도입되지 않고 논의가 지속됨
○ 부가가치세가 세목의 특성상 지방세로서 적합하지 않다는 점, 중앙과 지방의 재원재배분에 따른 지방재정조정제도 개편이 필요하고 그에 따른 지역간 재원재배분이 불가피하다는 점 등이 지방소비세제에 대한 반대논리였음
□ 오랜 논의 끝에 2010년에 부가가치세의 5%를 재원으로 하는 지방소비세가 도입되었음
○ 지방소비세 재원은 부가가치세의 5%로 확정되므로 지방에서 지방소비세 과세표준과 세율에 대한 권한이 없으며, 징세행정도 중앙정부에서 담당하므로, 앞서 언급한 바와 같이, 지방이 과세자주권을 가진 세목은 아님
○ 주어진 재원은 지역별 민간소비지출에 가중치를 곱하여 산정한 지표를 기준으로 광역자치단체에 배분됨
– 가중치는 수도권 100, 비수도권 광역시 200, 비수도권 도 300임
○ 지역별 가중치를 부여하였음에도 불구하고 수도권 지역에 더 많은 재원이 배분되는 결과가 나타나 지역상생발전기금으로 그 증가된 재원을 흡수함
– 서울, 인천, 경기도가 각각 지방소비세 수입의 35%를 지역상생발전기금에 출연하는데, 그 규모는 연간 3천억원 정도 될 것으로 추정됨
– 지역상생발전기금은 비수도권 지역을 지원하는데 사용됨
○ 지방소비세 도입으로 인하여 지방자치단체 재원이 1조 4천억원 증가함
□ 지방소비세는 지역경제와 지방세의 연계를 강화하여 지역경제가 활성화됨에 따른 수익(세수입 증대)이 그 지방에 귀속되도록 한다는 점이 가장 큰 장점으로 강조됨
○ 한편 지방소비세는 과세자주권을 지방에 부여한 세목이 아님에도 불구하고 지방세에 포함되어 지방재정 자립도를 제고하는 역할을 하는데, 통계적 착란(statistical illusion)을 일으키는 요인이 됨
