재산공개제도 발전의 연혁과 배경
공직자 재산공개제도는 60년대부터 이미 미국 연방정부에서 그 노력의 시작을 찾아볼 수 있다. 뇌물 및 이해충돌에 관한 법률(Bribery and Conflict of Interest Act of 1962)은 이러한 초기 노력의 하나이다.
1960년대 초 연방정부 공직자 윤리프로그램의 1차적 관심은 공직자 자신의 재산권 행사와 관련해 시민사회의 이익과 이해가 충돌할 때, 어떻게 자신의 이익을 우선시키는 행동을 통제할 것인가에 관한 것으로, 현재의 공직자 재산공개제도의 출발을 의미했다. 그러나 공직자 재산공개제도라는 현재와 같은 법적 제도의 온전한 모습을 갖추게 된 것은 미국 정부윤리법(Ethics in Government Act of 1978) 제정에 이르러서이다.
이 법률의 초기 명칭은 ‘입법부 재산 공개법안(Legislative Branch Disclosure Act of 1977)’이었다(Rohr, 1981: 39). 미 연방정부의 경우, 현재의 정부윤리법은 공직자의 윤리에 관한 법률이라고는 하나 사실은 재산공개에 관한 규정을 주요 내용으로 한다. 현재의 이 법률은 연방정부, 사법부, 입법부 공직자들에게 적용되는 재산공개(public finance disclosure)뿐만 아니라 전직 연방 공무원에 의한 로비활동 등을 금지하고 있다. 최근에는 공직자의 윤리적 활동을 확보하기 위하여 이해 충돌 방지를 위한 다양한 조처를 도입하였다.
이러한 제도 발전의 이면은 70년대에 공직윤리 개선의 강력한 사회적 요구, 공직자 재산공개에 대한 많은 소송이 자리한다. 미국에서 이와 같은 현실적 관심은 이 분야에 대한 기준, 절차 결정과 관련한 이론 축적에 기여했고, 정밀한 제도 발전으로 나타났다. 이러한 이유로 미국 연방법은 재산공개, 백지신탁(blind trusts) 등에 특별 공직자를 위한 면제 등 내용이 정치하다.
미 정부윤리법 제정 당시 공직자들에 대한 재산공개 요구의 합헌성을 둘러싼 많은 소송은 재산공개에 어떤 갈등적 가치들이 관련되었는지, 이것이 제도 발전에 어떻게 반영되었는가 등을 이해하는데 도움을 준다. 이 시기 미국 거의 모든 주의 대법원들(state supreme courts)은 공직자 재산공개 의무를 합헌으로 판결한다.
Rohr (1981: 29)에 따르면, 캘리포니아주 대법원만이 City of Carmel-by-the-Sea v. Young 사건에서 모든 공직자들의 1만 달러 이상 투자는 국민의 조회(public inspection)를 위하여 공개하도록 요구하는 법률이 합헌인가에 대해 헌법 위반이라는 이의제기를 지지하였다. 대법원은 이 때 공직자의 프라이버시 권리와 州정부의 부패를 막는데 있어서 얻는 이익 간을 비교 평가하고, 州정부에 의한 공개의 요구가 ‘범위가 지나치게 넓다(overbreadth)’는 점을 들어 위헌 판결하였다. 주정부가 공직 수행과 관계되지 아니한 재산에까지 공개를 요구하는 것은 재산공개 법령의 적용 범위가 합헌의 수준을 넘는다는 것이었다(Rohr, 1981: 30).
즉 공직자 재산 공개를 요구한 주법이 공직자로서의 직무 책임과 관련이 없는 개인적인 재산 문제까지 부당하게 공개를 강요하여, 공직자의 재산권 행사 자유를 침해하였다는 것이다. 즉 공직자에 대한 법적 재산공개 요구를 공직자 개인의 재산권 행사 자유에 대한 침해로 본 것이었다. 이에 따라 캘리포니아州 의회는 재산공개제도를 공직자 직무의 범위 안에서 공직자가 취한 모든 행동, 행동의 실패, 또는 결정에 의해 실질적으로 영향을 받는 재산상의 이익의 공개로 한정하는 것으로 해당 법률을 개정하였다. 즉 법률에 의한 공직자 재산의 의무적 공개는 공직자의 공식적 활동(official activities)에 관련된 문제로 한정한 것이었다.
Rohr(1981: 30)에 따르면 당시에 캘리포니아주를 제외한 다른 모든 주 대법원들은 공직자 모든 재산의 공개를 허용했다. 예를 들어, 일리노이州 대법원은 재산공개에 관한 법(disclosure law)이 합헌인가라는 문제제기에 대해, 원고의 주장, 즉 주정부의 어떤 공식적 활동과도 관계가 없는 비즈니스에 관계된 재산의 공개는 ‘이해의 충돌’을 미연에 막는데 도움을 준다고 판결하였다. 그러나 법원은 주정부 공직자 자신의 공식적 업무 활동과 관련이 없는 사항에 대한 공개가 법률이 입법적 목적을 달성하는데 도움이 될 수 없다는 점은 인정했다.
재산공개제도는 이처럼 미국의 재산공개법(financial disclosure laws)을 지지하는 주대법원의 압도적 선례 속에서 하나의 제도로 발전했다. Rohr (1981)는 재산공개제도에 대해 체계적인 검토 후 그 결과를 논문으로 발전시켰던 드문 경우로, 이러한 과정과 현상을 하나의 재산공개라는 정치적 儀式으로 설명하고 있다. 이것이 미국 사회가 공직자의 청렴성을 더 강조하게 만들고, 다시 공직자 재산공개의 범위를 더 넓게 요구하는 결과, 즉 재산공개제도가 실제를 넘어 관념의 구현으로 치닫게 만들었다는 것이다. 어떤 면에서 각국의 재산공개제도는 현재도 공직자들이 점점 더 자신의 프라이버시에 관해 많은 것을 공개하도록 강요하는 추세를 만들고 있다. 이 때문에 시민이나 매스 미디어는 오늘날도 공직자에 대한 윤리를 윤리 관련 법률이나 규제 준수 과정으로 이해하는 경향이 있다.
재산공개제도는 미국에서 많은 소송을 통해 격렬한 다툼과 논의를 거치면서 1980년대에 하나의 윤곽을 드러낸다. 영미권, 예를 들어 캐나다 등의 국가들도 이 시기 비슷한 경험을 하게 된다. 그러나 미국은 제일 먼저 법적 형식의 제도는 갖추고, 이것은 다른 나라에 하나의 제도 확산점 역할을 한다.
