재정분권화의 개념과 의미
□ 공공정책을 수행하는 공공부문의 분권화는 공공사업을 계획하고 의사결정을 하며 관리하는 법률적․정치적 권한을 중앙정부로부터 대행기관이나 지방정부로 이전하는 것을 의미함
○ 권한의 이전은 정치, 행정, 재정의 세 가지 관점으로 구분해 볼 수 있는데, 이 세 가지 분권화는 완전히 분리되는 독립적인 개념은 아니며, 상호 작용을 통해 분권화의 성과를 극대화할 수 있음
□ 정치적 분권화는 공공 의사결정의 권한과 책임을 시민과 시민이 선출한 대표자에게로 이전하는 것을 의미함
○ 즉, 정책과 입법 권한을 시민과 시민이 민주적으로 선출한 지방정부 대표자에게 이전하는 것을 의미하는 것으로 헌법 및 관련 법규의 개정, 다원화된 정당의 발전, 지방단위 입법권한의 강화, 지방 정치집단의 신설, 효과적인 공공 이익집단의 형성 등을 통해 발전함
□ 행정의 분권화는 공공사업에 대한 권한과 책임, 재원조달 기능을 다른 계층의 정부로 이전하는 것을 의미하는데, 이전의 정도에 따라 분산(deconcentration), 위임(delegation), 이양(devolution)으로 구분할 수 있음
○ 분산은 행정책임을 중앙정부에서 지방정부로 이전하는 것으로서 가장 낮은 형태의 분권화라고 할 수 있음
-지방정부는 중앙정부의 지시에 따라 업무를 수행하는 대리인 역할을 함
○ 위임은 정책 결정 및 행정 권한을 이전하는 것으로서 지방정부는 중앙정부로부터 독립된 개체이거나 중앙정부로부터 간접적인 통제를 받음
○ 이양은 가장 고도화된 분권화로서 과세권 등 공공사업 수행을 위해 필요한 재원조달 권한을 포함하여 공공서비스 공급 책임을 포괄적으로 독립된 개체인 지방정부에 이전하는 것을 말함
-지방정부는 자체적으로 수입을 확보할 권한을 가지며, 투자사업에 대해 독자적인 결정을 할 수 있음
□ 재정의 분권화는 통상적으로 행정 분권화 중 이양과 동의어로 쓰이기도 하는데, 조금 좁은 의미로 보면 행정권의 이양 중에서 재정과 관련된 측면을 이야기한다고도 할 수 있음
○ 재정의 분권화는 두 가지 개념을 포괄하는데, 하나는 지출의 책임과 권한을 정부간에 배분하는 문제이고, 다른 하나는 재원 조달에 대해 지방정부가 어느 정도의 자율적인 권한을 가지고 있는지에 대한 문제임
○ 이 두 가지 이슈가 서로 결합하여 분권화의 실태를 결정하게 되는데, Davey(2003)는 얼마나 많은 권한과 책임이 지방정부에게 배분되고 있는지를 결정하는 요소로 다음과 같은 네 가지를 들고 있음
-지방정부 재원으로 어떤 공공서비스를 공급하는지
-지방정부의 주어진 책임에 부합하는 적절한 수입이 있는지
-재원을 개별 서비스에 배분하는데 있어 얼마나 많은 자율권을 가지고 있는지
-지방정부가 지방세 세율과 수수료를 결정한 권한을 가지고 있으며, 납세자들의 요구에 부응하여 지출규모를 변화시킬 권한을 가지고 있는지
□ 많은 경우에 지방정부는 소위 지방공공재라고 불리는 지방도로, 상하수도, 미화, 지방공원 및 체육시설 관리, 사회복지관 운영 등의 업무를 수행함
○ 그 외에 교육, 보건, 사회보장 등 사회부문 업무를 지방정부가 수행하는 경우도 있으나 이 분야에서의 업무배분은 국가에 따라 매우 다양함
○ Davey(2003)에 의하면 지방정부가 사회부문에서 역할을 하지 않는 경우 지방재정이 GDP에서 차지하는 비중이 5～6%를 넘지 않는데 비해 교육, 보건, 사회보장을 지방정부가 담당하면 지방재정의 비중이 두 배 또는 세 배로 증가함
○ 지방정부가 사회부문에 대한 업무를 담당하는 경우 소요되는 비용을 모두 자체적으로 조달하는 것이 곤란하여 많은 경우 중앙정부에서 교부금 또는 보조금의 형식으로 지원을 받게 됨
-따라서 사회부문의 업무 배분에 따라 지방정부의 재정자립성이 큰 영향을 받게 됨
□ 지방재원은 지방세 수입과 사용료 등 세외수입, 그리고 정부간 조정재원, 지방채로 구성되는데, 이 중 지방재정에서 차지하는 비중과 역할에 비추어 지방재원의 근간을 형성한다고 할 수 있는 것은 지방세와 정부간 조정재원임
□ 지방세에 대해서는 다양한 개념이 있는데, 가장 기본적인 개념이 되는 진정한 의미의 지방세는 “세금을 징수한 지역을 관할하는 지방정부에 귀속되는 것으로서 지방정부가 세율, 과세표준, 감면 등의 결정을 통해 세부담에 영향을 줄 수 있는 세목을 의미함”
○ 이러한 지방세를 본고에서는 ‘자주적 지방세’라고 부르는데, 자주적 지방세로 가장 많이 활용되는 대표적인 세목이 재산세이며, 국가에 따라서는 지방정부가 소득세와 소비세를 부과하는 경우도 있음
○ 법인세는 자주적 지방세로서 잘 활용되지 않으며, 부가가치세제를 도입한 국가들은 지방소비세를 주세 등 특정분야에 대한 세금으로 국한하는게 일반적임
□ 새롭게 분권화를 추진하는 국가들을 보면 대부분 지방정부 대표들이 지방정부의 과세권을 적극적으로 요구하지도 않고 주어진 권한도 적극적으로 활용하지 않음
○ 선진국에서도 지방세의 과세권을 줄이고 재원조달 기능을 집권화하는 경향이 나타남
○ 이는 지방정부가 과세권을 적극적으로 행사하여 주민들 앞에서 재정운영에 대해 책임을 지기보다는 교부금을 통해 재원을 확보하는데 안주하려는 경향이 있기 때문인 것으로 판단됨
-지방정부로서는 선거를 통해 자신의 미래에 영향을 주는 납세자로부터 세금을 직접 징수하기보다는 중앙정부의 지원에 의존하는 것이 유리할 수 있음
-특히 중앙정부의 지원이 법률에 의해 보장되고 자금의 사용에 대한 제한이 없는 교부금 형태로 주어질 경우에 더욱 그러함
