경제이슈지방재정 자립도와 과세자주권에 관한 이론 및 배경

지방재정 자립도와 과세자주권에 관한 이론 및 배경

□ 지방재정 자립도와 과세자주권의 관점에서 국세․지방세 세원 재배분 필요성은 지방자치제가 실시되면서부터 제기된 오래된 이슈임

□ 지방자치제 실시 이전에 우리나라는 국세․지방세 세원 분리 원칙에 입각하여 소득세, 부가가치세 등 주요 세원을 국세로 배분하고 지방세는 재산과세를 위주로 형성하였음
○ 이와 같은 세원배분 결과 세수입의 80% 정도가 국세가 되고 20% 정도만 지방세로 배분됨

□ 한편 지출의 관점에서는 지방의 비율이 상당히 높은 편이어서 2013년 예산 기준 정부 재정지출 총액의 42.6%를 중앙정부가, 42.1% 정도는 지방자치단체가 담당하고 15%를 교육자치단체가 담당함
○ 2007년 이후의 변화 추이를 보면 지방교육청의 지출 비중은 약간(1.2%p) 상승한 반면 일반 지방자치단체의 비중은 약간(1.5%p) 하락하는 경향을 보임
○ 중앙정부의 비중은 0.3%p 상승함

□ 이와 같은 재원 배분의 결과 지방재정은 세입의 상당부분을 중앙정부 지원에 의존하게 되었음
○ 2013년 예산상 지방재정 세입에서 자체세입(지방세와 세외수입)이 차지하는 비중은 55.6%, 의존재원(지방교부세와 국고보조금)이 차지하는 비중은 41.8%였음

□ 세출에 비해 자체세입이 적어서 불가피하게 재정의 중앙의존도가 높게 된 상황은 우리나라 지방재정이 가지고 있는 고질적인 문제로 지적되어 왔으며, 오래 전부터 지방재정의 자립도를 제고하는 것이 중요한 과제가 되었음
○ 지방의 자주재원을 구성하는 핵심 요소인 지방세 확충이 중요한 목표가 되고, 이를 위해서는 국세와 지방세 세원을 조정할 필요가 있음

□ 한편 진정한 의미의 지방재정 자립성 제고라는 관점에서 보면 단순하게 지방재정 세입에서 지방세 수입이 차지하는 비중을 제고하는 것에 중요한 의미를 부여하는 것은 문제가 있음

□ 지방재정에서 자체세입이 자치하는 비중이 중요한 것이 아니라 한계적 지출에 소요되는 비용을 자체세입으로 조달하는 것이 중요함
○ 영국의 경우 조세수입에서 지방세가 차지하는 비중이 5% 정도로 낮은 수준임에도 불구하고 지방의 자율적 의사결정에 의한 지출 증대 재원은 지방세율을 조정하여 마련할 수 있도록 하여 지방세가 가격기능을 충실히 수행함
○ 한편 우리나라에서는 지방세 수입을 초과하는 재정수요를 지방교부세로 보충하는 방식으로 지방교부세를 배분하므로 지방세가 지방공공재에 대한 가격으로서의 역할을 하지 못함

□ 뿐만 아니라 지방세가 모두 지방 자주재원으로서의 역할을 충실히 감당할 수 있는 성격의 세목인지도 의문임
○ 지방세가 자체재원으로서의 역할을 충실하게 수행할 수 있으려면 지방세 정책에 대해 지방정부가 과세 표준이나 세율 결정에 어느 정도의 영향력을 행사할 수 있어야 함
○ 그런데 각 국가의 지방세 통계자료를 보면 지방세로서의 역할을 충실하게 할 수 있는 세목뿐만 아니라 그렇지 않은 세목도 많이 포함됨
○ 예를 들면 독일은 부가가치세를 공동세로서 세수입의 일부분을 인구비례에 따라 지방에 배분함으로써 연방정부와 지방정부가 공동으로 활용하는데, 이를 지방세에 포함시킴
○ 한편 호주는 부가가치세 수입 전액을 인구비례에 따라 지방에 배분하므로 독일과 같이 이를 지방세 수입에 포함시켰는데, 최근에 분류체계를 개선하여 부가가치세를 국세로 분류함
– 이에 따라 지방재정 세입에서 지방세가 차지하는 비중이 크게 낮아짐

□ 우리나라도 최근에 부가가치세의 5%를 재원으로 하는 지방소비세제를 도입하였는데, 지방소비세 정책에 대한 개별 지방자치단체의 자율적 영향력 행사가 불가능함에도 불구하고 그것이 지방세로 분류되어 소폭이나마 지방재정 자율성을 제고한 것으로 평가됨
○ 그리고 지방재정 자율성 확대를 위해 지방소비세를 더욱 확대하여야 한다는 주장이 계속 제기됨
○ 한편 종합부동산세는 지방소비세와 마찬가지로 세수입이 전액 지방에 배분됨에도 불구하고 국세로 분류됨
○ 이러한 문제를 고려하여 OECD에서는 지방세에 대해 지방정부가 행사할 수 있는 영향력을 평가하고 이를 근거로 지방재정의 자율성을 평가하는 작업을 시도함 Blöchlinger and Rabensona(2009)

□ 이러한 논란에도 불구하고 현행 통계자료를 근거로 지방재정 자립도가 낮다는 점은 국세․지방세 조정의 필요성을 입증하는 중요한 근거가 되고 있음

□ 본 장에서는 지방재정의 여건을 검토하여 국세․지방세 세원조정이 필요한 이유를 살펴보았는데, 그 내용을 간략하게 요약하면 다음과 같음
○ 지출 규모로 보면 지방이 중앙정부와 지방자치단체를 합한 총 재정지출의 절반 이상을 담당하는데 비해 세수입은 80% 정도가 국세로 배분되어 지방재정의 자립도가 낮음
– 자율과 경쟁이라는 지방자치제의 장점을 극대화하는데 어려움이 있음
○ 세수입의 신장성이 높은 소득과세와 소비과세는 대부분 국세로 되어 있고 지방세는 주로 재산세로 구성되어 지방세 수입의 신장성이 낮음
○ 최근에 국고보조사업, 특히 주로 법정 의무지출로 구성되는 사회복지사업의 증가로 인하여 지방자치단체의 재정이 받는 압박이 심함
– 대부분의 사회복지 지출 정책은 중앙정부 차원에서 결정하고 집행은 지방자치단체를 통해서 수행하며, 지방자치단체에도 재원부담 의무를 부여함

□ 이와 같은 문제를 개선하는 방안으로 제시된 것이 지방소비세와 지방소득세를 통해 지방재원을 확충하는 것임
○ 2010년에 부가가치세의 5% 규모의 지방소비세를 도입하였으며, 부가가치세의 지방배분비율을 증가시켜야 한다는 주장이 계속됨
○ 지방소득세에 대해서는 소득세와 법인세의 10%를 부과하는 소득할을 소득세 과세표준과 법인세 과세표준에 대해 일정률로 부과하는 독립세로 전환하면서 동시에 지방배분 비율을 증가시키는 방안이 제시됨

□ 지방소득세와 지방소비세를 통해 지방세 수입을 확충하는 방안은 일견 앞서 제기한 세 가지 문제를 동시에 해결하는 방안인 것으로 보임
○ 지방세 규모를 증대시켜 통계상 지방재정자립도를 제고함
○ 재산세 위주의 지방세에서 소득과세와 소비과세의 비중을 증가시켜 지방세 수입의 신장성을 제고함
○ 지방의 자주재원을 확충함으로써 재정압박을 완화함

□ 한편 이 방안은 다른 관점에서 다음과 같은 심각한 문제를 야기함
○ 세수입의 지방배분비율 확대는 국세수입의 감소를 의미하므로 중앙정부에서 납세자의 세부담을 인상하지 못한다면 중앙정부의 재원부족을 야기함
○ 세원의 지역간 편중으로 인하여 지역간 재원배분 구도가 달라지며, 재정자립도가 높은 지역에 더 많은 재원이 배분될 가능성이 있음
○ 지방자치제의 발전에서 지방재정 자립도가 중요하며 자립도를 개선하기 위해 지방세 수입을 확충해야 한다는 주장은 지방자치단체가 지방세 정책에 대한 자주적 권한을 가진다는 전제하에서 의미가 있음
– 통계적으로 지방소비세와 지방소득세 수입이 증가하는 것이 큰 의미를 가지지 못하며, 실질적으로 과세자주권이 확충되어야 함

□ 지방세 확충으로 인해 발생하는 중앙정부 재원부족 문제를 해결하기 위해서는 ①국세 세부담을 증대시키거나, ②지방재정 조정을 통해 중앙․지방간 재원배분 비율을 중립적으로 유지해야 할 것임
○ ①의 경우 증세가 가능한 경제적, 사회적 여건이 형성되어야 함
○ ②의 경우 현재 지방재정이 갖고 있는 문제 중 재정압박을 완화하지 못한다는 문제가 있으며, 재정 조정 방법에 따라 지역간 재원재배분에 따른 부작용이 상당히 커질 수 있음
– 지방교부세를 조정(감축)하는 경우 지방세 확충에 따른 혜택은 재정자립도가 높은 지역에 집중되는 반면 지방교부세 감소에 따른 부담은 재정자립도가 낮은 지역에 집중됨
– 국고보조금을 감축하는 경우 국가정책의 시행에 차질이 발생할 수 있음

□ 지역간 재원재배분의 문제는 ①그것을 지방자치제 발전과정에서 나타나는 부산물로 인정하고 받아들이든지, ②다른 방법을 통해 지역간 재원배분 구도의 변화를 방지해야 할 것임
○ ②의 다른 방법에는 지방세에 지방재정조정 기능을 가미하는 방법과 지방재정조정제도를 개편하여 세원재배분 이후에도 이전과 지역간 배분구도가 같아지도록 하는 방법이 있음
○ 2010년에 도입한 지방소비세의 경우 지역간 세율 차등화, 지역상생발전기금을 통해 지역간 재원배분구도가 변화되지 않도록 하였음
– 결과적으로 지방소비세는 지역에 과세자주성이 없고 지방재정조정제도의 성격이 가미되어 지방세라기보다는 지방재정조정제도에 더 가까운 제도로 형성됨

□ 지방의 과세자주권과 관련하여 지방소비세는 과세표준, 세율의 결정, 세금의 징수와 관련하여 지방의 자주적 권한이 전혀 없는 세목임
○ 지방의 자율과 책임, 경쟁 등을 통해 지방재정의 효율성과 지방자치제의 발전에 기여할 수 있는 유일한 특성은 그 재원을 지방이 자율적으로 사용할 수 있다는 점인데, 지방교부세도 이와 같은 성격을 가진 재원임

□ 지방소득세의 경우 단순한 지방세 확충을 넘어 독립세화를 지향하는 것은 독립세화를 통해서 지방의 과세자주권을 확대할 수 있을 것이라는 생각에 근거를 둔 것임
○ 그러므로 지방소득세 독립세화 방안에 대해서는 지방의 과세자주권 확대와 지방재정의 확충이라는 두 가지 목표와 중앙․지방간 재원조정 및 지역간 재원재배분에 따른 문제의 관점에서 평가되어야 할 것임

□ 이상의 논의를 종합해 볼 때 국세․지방세 세원조정의 문제는 세제개편에 국한하기보다는 지방재정조정제도를 포괄하는 지방재정제도의 전반적인 개편을 통해 해결해야 할 문제일 것으로 판단됨
○ 국세․지방세 세원조정은 필연적으로 지방교부세와 국고보조금의 조정을 수반하므로 일본의 삼위일체 개혁과 같이 세 가지를 동시에 개편해야 장기적으로 지속가능한 방안이 제시될 수 있음

□ 현재 세수입의 지방배분비율이 낮은 것은 국세․지방세 세원분리 원칙에 입각한 세원배분과 그에 따른 지방교부세제도에 의해 형성된 것임
○ 그러므로 소득과세와 소비과세의 중앙․지방간 공유를 통해 지방세를 확충하려면 세원분리원칙의 유지 여부에 대한 평가를 먼저 하고 세원분리원칙에 입각하여 도입한 지방교부세제를 세원공유에 맞는 방식으로 개편하는 문제를 함께 검토해야 할 것임

□ 이와 같은 개편 즉, 국세․지방세 세원배분과 지방교부세제, 국고보조금을 포괄하는 개편은 지방재정제도 전체의 틀을 개편하는 것으로서 그 안을 만들고 사회적 합의를 도출하는데 상당한 시일이 소요될 것으로 판단됨
○ 아직 구체적인 방안이 제시되지 않음

□ 본 연구에서는 이와 관련하여 문제를 제기하는 선에서 그치고 현재 집중적으로 논의되고 있는 지방소득세 독립세화에 대해 초점을 맞춰 지방의 과세자주권, 중앙․지방간 재원배분, 지역간 재원배분에 미치는 영향을 분석함

 

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